潘和平 鄒光存
近年來，農村土地流轉工作在全國各地大有提速之勢。素有山西“烏克蘭”之稱的運城市，更是把解決今后“誰來種地”、“怎么種地”的問題當作大事來抓，一時在全市出現了加快土地流轉工作熱的現象。截止目前，全市農村土地流轉面積154萬畝，約占家庭承包經營耕地總面積的20%，已有四分之一的農戶成為耕地流出戶。
面對這種土地流轉的熱現象，運城市政協進行了深入廣泛的調研。在調研中，我們首先看到了一些可喜變化，土地流轉主體出現多元化、流轉形式呈現多樣性、示范帶動效應初步顯現、流轉雙方嘗到了共贏的甜頭。但是，面對這種土地流轉熱，我們也開始了一些冷思考，發現有七個問題值得注意。
一是有貪大求快的傾向。個別地方還存在靠行政命令下指標、定任務、趕速度的情況。有流轉面積越大越受鼓勵支持的傾向。若不加以正確引導，容易造成流入主體盲目擴張，盈利壓力倍增，違約違規的風險;也容易出現違背流出主體意愿，強行搞流轉的問題。
二是“非糧化”趨勢明顯。在調研過程中，我們實地察看了十余處土地流轉后的經營情況，只在臨猗縣牛杜鎮看到一家農戶流轉了300畝土地種植小麥和玉米，其余全是經濟作物和林木等。由于流入主體經營成本加大，種糧不合算，甚至要賠錢，因此土地流轉的速度越快，“非糧化”趨勢就越嚴重。
三是土地流轉欠規范。土地流轉后有的將部分耕地用于非農設施建設。個別土地流入大戶因流轉規模過大，導致經營能力和管理水平跟不上。有的合同中有關失地農民權益的保障措施缺失。有的流轉工作民主程序不健全。多數地方沒有建立土地流轉保證金，一旦流入主體經營失利，農民利益難以保證。特別是有些合同違規違法，將流轉期設定為50年，甚至長達70年，嚴重超越了《農村土地承包法》中規定的30年剩余年限。
四是村委會履職缺位。村委會作為基層群眾性自治組織，依法享有“管理本村屬于農民集體所有的土地和其他財產”的管理權。但是，在不少地方的土地流轉合同中，村委會職責基本沒有體現。村委會監管責任的缺失給日后工作埋下諸多隱患。
五是鄉鎮農經站力量薄弱。大多數鄉鎮農經站只有一名工作人員，而且工作經費少、工作條件差。人少事繁、政策性又強，很難承擔起政策宣傳、合同管理、化解矛盾、農民培訓等重要工作。
六是科技含量普遍不高。農業現代化設施、農產品品牌和品種、農業先進技術，大多還停留在一般化水平上;土壤污染、農藥化肥使用量過大，導致農產品質量不高，能叫得響的品牌和高端產品比重很小。
七是保障措施普遍缺失。多數流轉合同中，沒有涉及失地農民的社保條款，沒有風險保障措施。一旦失地農民喪失勞動能力，收入將急劇下降，僅靠微薄的土地租金很難維持生活。如果流入主體經營失利或遇重大災害，租金支付困難，流轉雙方就會產生矛盾和糾紛，給社會穩定帶來隱患。
為了正確引導和積極穩妥地搞好土地流轉工作，以便對出現的問題有應對之策，特提出如下建議。
一、應正確引導穩步推進，切忌冒進求快。各級政府應正確引導、穩妥推進土地流轉工作，避免“夾生飯”，杜絕后遺癥。應堅持“依法、自愿、有償”的原則，因勢利導，不下硬性指標;宣傳引導，不搞行政命令;因地制宜，不搞一刀切;規模適可而止，不宜盲目求大;用典型引路，不冒進求快。應以市場調節為主，鼓勵農戶之間進行中小規模流轉。單戶流轉宜根據實際情況控制在適度規模。同時政府應加強引導和必要的審核、監管，保證土地流轉在取得實效中穩步推進。
二、應加大糧食靶向扶持力度，遏制“非糧化”傾向。糧食安全已上升為國家戰略。習近平總書記講“飯碗一定要端在自己手里”。因此，要制止土地流轉“非糧化”傾向，必須要有應對的政策性措施。一是劃定基本糧田紅線。二是改善農業基本條件的項目款要定準靶向，直接補給種糧大戶。三是在農機、倉儲、良種、農資、水利設施等項目上加大補貼力度。四是每年按照種糧面積和產量，采取以獎代補的方式對種糧大戶進行獎勵，充分調動種糧積極性。
三、應嚴格規范土地流轉合同，強化監管服務機制。一是各級政府應做好農村承包土地流轉的跟蹤監管工作，建立種植業結構調整的審核機制，不得以任何名義改變流轉土地的農業用途;要求流轉主體雙方簽訂土地保護責任書，將流轉土地的位置、數量和保護責任與義務落到實處;進一步明確農業、國土等部門保護農村土地的責任，強化執法監察和動態監管，確保土地數量不減少，質量有提高，用途不改變。二是建立健全縣鄉村三級土地流轉服務體系，依據各自職能，全面開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、合同管理、技術培訓、糾紛調處等服務工作。三是加強和充實鄉鎮農經站的力量，保證工作經費，改善工作條件，提高人員素質，提升服務水平，確保土地流轉工作健康有序進行。
四、應建立和完善保障機制，維護農民基本權益。一是各級政府應進一步加大財政對農村社會保障的傾斜力度，堅持廣覆蓋和低起點的原則，在農村逐步完善以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主的社會保障機制，讓廣大農民切實分享改革發展的紅利。二是提倡在大型流轉項目的合同條款中，對流出土地的農戶給予更多的保障。三是應設立土地流轉保證金，防止流入主體經營失利，將來把矛盾和風險轉嫁給政府。四是建立土地流轉風險基金，應對自然災害等風險，有效解決農業保險認定難、賠付難和標準低的問題。
潘和平 運城市政協副主席
鄒光存 運城市政協提案委員會主任
